LA RACIONALIDAD LIMITADA Y EL ESTATISMO DE HERBERT SIMON
– Óscar Rodríguez Carreiro –
En este artículo revisaremos un concepto sumamente interesante de un autor llamado Herbert A. Simon que, desafortunadamente, empleó como justificación de la acción estatal en el campo de las políticas públicas, a nuestro parecer de manera errónea. Dicho concepto tiene el nombre de “racionalidad limitada” y, en principio, supuso una limitación a la idea de la capacidad estatal para tomar decisiones justas, racionales y eficientes. Sin embargo, como veremos a continuación, Simon acabó empleando tal concepto para justificar igualmente la actuación de los poderes públicos.
El modelo racionalista de las políticas públicas.
Normalmente, el proceso de toma de decisiones de políticas públicas se considera como un proceso racional que se lleva a cabo siguiendo un método científico. Tenemos un buen ejemplo de esta forma cientifista de concebir el proceso político en una afirmación de Lahera Parada,
Así como en el pasado la aplicación de la ciencia y la tecnología en la economía multiplicó la productividad de ésta, la aplicación de la ciencia en el sector público –proceso aún en marcha- deberá aumentar su eficiencia y eficacia.[i]
Esta forma de concebir la toma de decisiones en el proceso político se conoce con el nombre de modelo racionalista (rational comprehensive). El modelo racionalista de toma de decisiones es el enfoque científico clásico. En él, se considera el proceso político como algo ordenado y racional: se define un problema, se recopila información, se identifican las alternativas y se establece un curso de acción. Tanto históricamente como en la actualidad, el análisis de políticas está dominado por el enfoque racionalista.
Tal y como ha destacado Leoveanu, el modelo racionalista de toma de decisiones tiene su origen en la aceptación del positivismo como fundamento epistemológico de la investigación científica.
El fundamento del modelo racional son teorías racionalistas y éstas se basan en el racionalismo iluminista y el positivismo, corriente que promovía formas de conocimiento objetivo y neutral sobre la sociedad humana. En la base de estos problemas se encuentra la idea de que la sociedad humana puede y debe diseñarse de manera racional y científica, recopilando toda la información que se pueda sobre el problema, procesándola y obteniendo la solución al aplicar la respuesta más eficiente, desde el punto de vista del coste.[ii]
De acuerdo con el tipo ideal de planificación y toma de decisiones racional, las decisiones de políticas públicas deberían estar basadas en un análisis completo de los problemas y los objetivos, seguido por la recopilación de información y la búsqueda de la mejor alternativa para alcanzar esos objetivos. Ello incluiría el análisis de costes y beneficios de las diferentes opciones y la selección final del curso de acción. Habría que implementar las medidas, valorar los resultados en relación con los objetivos y ajustar las políticas si fuera necesario. Así, las políticas públicas constituirían una forma de acción racional basada en pruebas científicas.[iii]
El concepto de racionalidad limitada de Simon.
A pesar de la preeminencia del racionalismo en la toma de decisiones de las políticas públicas, la mayoría de los autores reconoce que el modelo de toma de decisiones del racionalismo positivista está basado en una serie de asunciones irrealistas que muy difícilmente se pueden dar, ya que en el mundo real los políticos se ven constreñidos por limitaciones políticas y prácticas.
Debido a estas restricciones, la mayor parte de los autores aceptan una variante más moderada del racionalismo basada en el concepto de la racionalidad limitada de Herbert Simon.[iv]
Simon desarrolló el concepto de racionalidad limitada impulsado por el deseo de explicar por qué la toma de decisiones no siempre seguía la sabiduría convencional del racionalismo. Siguiendo la tradición del individualismo metodológico hizo tres observaciones: 1) los individuos tienen limitaciones cognitivas y computacionales y, por tanto, los procesos de atención y de búsqueda ni son completos ni carecen de costes; 2) los individuos utilizan reglas de selección de satisfacción (es decir, soluciones que sean lo suficientemente buenas en relación con las aspiraciones); 3) las percepciones, los roles y las señales ambientales afectan al proceso de decisión.
El núcleo de la teoría de Simon está constituido por la idea de que los seres humanos no son actores completamente racionales sino que están limitados por restricciones cognitivas y ambientales. Los actores políticos no operan con información completa ni se embarcan en análisis exhaustivos de coste-beneficio cuando toman las decisiones políticas.
Para Simon, la racionalidad absoluta es inalcanzable por tres razones: 1) requiere un conocimiento completo y una anticipación de las consecuencias que van a seguir de cada elección; 2) ya que las consecuencias pertenecen al futuro, la imaginación tiene que suplir la falta del sentimiento experimentado al darles valor. Pero los valores sólo pueden anticiparse imperfectamente; 3) requiere una elección entre todas las posibles comportamientos alternativos. En el comportamiento real, sólo se tienen en cuenta unas pocas de esas posibles alternativas.
Según Simon, es imposible que el comportamiento de un único individuo aislado alcance un alto grado de racionalidad. Las restricciones organizativas, temporales y cognitivas limitan la capacidad de los que toman decisiones de hacerlo de forma plenamente racional. Para Simon, la mejor manera de representar la toma de decisiones era la “racionalidad limitada”. El principio básico de la racionalidad limitada es que los seres humanos son racionales en intención pero no pueden alcanzar un comportamiento plenamente racional debido a sus limitaciones cognitivas. Los seres humanos están limitados en su capacidad de realizar una investigación exhaustiva de todas las alternativas posibles cuando toman decisiones. En lugar de ello, la búsqueda de información es incompleta y la gente escoge entre opciones que no son completamente óptimas pero que son lo suficientemente buenas dada la situación. Los actores realizan concesiones para adaptarse a las situaciones. Denominó a esa forma de actuar “darse por satisfecho”. Según Simon
La teoría administrativa es, particularmente, la teoría de la racionalidad intencionada y limitada del comportamiento de los seres humanos que “se dan por satisfechos” porque no tienen la inteligencia necesaria para conseguir el máximo.[v]
Para Simon, las organizaciones son importantes porque permiten afrontar la realización de tareas complejas que necesitan el esfuerzo de muchas personas. Según Simon, las organizaciones facilitan la utilización de la racionalidad limitada ya que proporcionan a cada miembro del grupo una gran parte de la información, de los supuestos, objetivos y actitudes que entran en sus decisiones, y también una serie de expectativas fijas y comprensibles de lo que los demás miembros del grupo están haciendo y de cómo reaccionarán ante lo que él diga y haga.
El estatismo de Simon.
Simon consideraba que la administración pública es una forma de organización equiparable a cualquier organización privada y cuya gestión está regida por las mismas leyes. Para Simon, el sistema de toma de decisiones de “darse por satisfecho” permite que los políticos tomen decisiones que, aunque no son completamente racionales, sirven para resolver los problemas que tratan. Es decir, permite a los políticos tomar la mejor de las decisiones dadas las circunstancias, lo que supone que se alcancen decisiones de políticas públicas “suficientemente buenas”. Que la gente está racionalmente limitada a la hora de tomar decisiones no implica una ausencia de intención. Simon insistió en que la racionalidad limitada no es lo mismo que la irracionalidad. La racionalidad limitada consiste en comportamiento orientado al cumplimiento de fines. La gente, según Simon, normalmente tiene razones para hacer lo que hace. Los que toman las decisiones se esfuerzan por alcanzar la racionalidad, pero la racionalidad que alcanzan se queda corta de ser una racionalidad completa. Por ello, según Simon, aunque lo que los políticos hacen no se ajusta a la imagen ideal de la toma de decisiones, siguen siendo capaces de tomar buenas decisiones políticas.
Puesto que se contenta con llegar a cierto límite y no busca el máximo, el hombre administrativo puede elegir sin examinar previamente todas las alternativas posibles de conducta ni cerciorarse de que esas son, en realidad, todas las alternativas. En segundo lugar, puede tomar sus decisiones siguiendo unas reglas relativamente sencillas y manejables, que no piden imposibles a su capacidad de pensamiento.[vi]
La obra de Simon, en esencia, no supone un ataque al modelo racionalista de toma de decisiones. La mayor parte de los autores aceptan las conclusiones de Simon, reconociendo que la racionalidad perfecta no es posible, y están de acuerdo con Simon en que la percepción más fructífera de su concepto de racionalidad limitada para el campo de las políticas públicas es que contribuye a que los que toman las decisiones sean conscientes de las limitaciones de la racionalidad humana, lo que les ayuda a intentar ser tan racionales como sea posible.
Es cierto que el concepto de racionalidad limitada es mucho más realista que el de racionalidad absoluta, que resulta tan restrictivo que sólo un ente omnisciente, benevolente y no sometido a la escasez de tiempo y recursos podría ser considerado racional. Desde el punto de vista del individualismo metodológico subjetivista se considerarían adecuadas las correcciones a tal concepto introducidas por Simon. Cuando se entiende la racionalidad como comportamiento intencional, el hecho de no tener información completa o de tener restricciones de tiempo y recursos no resta racionalidad a las decisiones humanas. Uno establece un objetivo y utiliza los medios de los que cree disponer para alcanzarlo de la manera más adecuada, aceptando que ese proceso está sujeto a limitaciones naturales.
El problema con Simon no se encuentra en su concepto de racionalidad limitada, sino en su equiparación de las organizaciones privadas con las organizaciones públicas, afirmando que se guían por las mismas leyes de toma de decisiones y que pueden alcanzar los mismos resultados. Así, según Simon,
Es hora de dejar de difamar al servicio público. Cualquiera que sea la retórica sobre la ‘burocracia’, las organizaciones no son el enemigo. Son las herramientas más efectivas que los seres humanos hemos desarrollado para satisfacer las necesidades humanas.[vii]
Simon dice que las organizaciones son importantes porque permiten afrontar la realización de tareas complejas que necesitan el esfuerzo de muchas personas. Según Simon, las organizaciones facilitan la utilización de la racionalidad limitada ya que proporcionan a cada miembro del grupo una gran parte de la información, de los supuestos, objetivos y actitudes que entran en sus decisiones, y también una serie de expectativas fijas y comprensibles de lo que los demás miembros del grupo están haciendo y de cómo reaccionarán ante lo que él diga y haga. Los deseos y las necesidades individuales quedan así constreñidos por el entorno y la estructura organizativa, lo que ayuda a canalizar el esfuerzo individual hacia los objetivos institucionales de la organización. Según Simon
La organización quita al individuo una parte de su autonomía decisoria y la sustituye por un proceso organizativo de toma de decisiones. Las decisiones que la organización elabora ordinariamente para el individuo: 1) especifican su función, es decir, el alcance general y la naturaleza de sus deberes; 2) asignan autoridad, es decir, resuelven quién tendrá poder en la organización para tomar nuevas decisiones que afecten al individuo, y 3) establecen tantos límites a su facultad de elegir como sean necesarios para coordinar las actividades de los distintos individuos de la organización.[viii]
Como señalan Meny y Thoenig, en el análisis de Simon “el hombre es un animal que busca la satisfacción antes que la optimización. Pero el precio que hay que pagar por ello es la estrecha dependencia del individuo respecto de la organización y de sus superiores”.[ix]
El análisis de Simon puede ser correcto cuando se refiere a las organizaciones privadas del libre mercado, porque la participación en tales organizaciones es estrictamente voluntaria. Su error tiene lugar cuando equipara el comportamiento administrativo de una organización privada del libre mercado con el comportamiento administrativo del Estado, porque en este caso la actuación del Estado está respaldada, en última instancia, por su capacidad de coacción.
Si un individuo permanece en una organización privada está demostrando que su desacuerdo con las elecciones de la organización al menos no es lo suficientemente fuerte como para llevarlo a abandonar la organización. Pero lo cierto es que puede abandonarla en cualquier momento y negarse a aceptar sus decisiones y a actuar según se le pida. Eso no se aplica a las decisiones estatales, ya que el Estado obliga a su aceptación por medio de la coacción. Y es, precisamente, la ausencia de acción voluntaria lo que impide que las administraciones públicas puedan recurrir a los mismos medios que las organizaciones privadas del libre mercado utilizan a la hora de asignar los medios a la consecución de fines de modo que se incremente la utilidad social: el sistema de beneficio-pérdida, el cálculo económico y la búsqueda de la satisfacción de los consumidores.
En definitiva, Simon desarrolló un concepto interesante que señala que ser racional no significa ser omnipotente, sino que las decisiones que toman los seres humanos están afectadas por limitaciones naturales. Desafortunadamente, y al ignorar las ideas y enseñanzas de la escuela austriaca, no entendió la diferencia entre el comportamiento de los actores en el libre mercado y en el Estado, y como ello afecta a la toma de decisiones que suponen una mejora para la mayoría de los individuos.
[i] Eugenio Lahera Parada, Introducción a las políticas públicas (México y Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica, 2004), p. 15.
[ii] Andy Constantin Leoveanu, “Rationalist Model in Public Decision Making”, Journal of Public Administration, Finance and Law, 4 (2013): 43.
[iii] Werner Jann y Kai Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, p. 44, en Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods, eds. Frank Fischer, Gerald J. Miller y Mara S. Sidney, pp. 43-62 (Boca Ratón, Londres y Nueva York: CRC Press, 2007).
[iv] Para el concepto de racionalidad limitada ver Herbert A. Simon, El comportamiento administrativo (Buenos Aires: Aguilar, 1982); Milá Gascó y Joan Oriol Prats, “Bounded Rationality”, pp. 32-33 en David Schultz, ed., Encyclopedia of Public Administration and Public Policy (Nueva York: Facts on File, 2004); Nikolaos Zahariadis, “Bounded Rationality and Garbage Can Models of Policy-Making”, pp. 155-174 en B. Guy Peters y Philippe Zittoun, eds., Contemporary Approaches to Public Policy; y Kevin B. Smith y Christopher W. Larimer, The Public Policy Theory Primer (Boulder: Westview Press, 2009), pp. 50-56.
[v] Simon, El comportamiento administrativo, p. xxiii.
[vi] Simon, El comportamiento administrativo, p.xxiv.
[vii] Herbert A. Simon, “¿Por qué la administración pública?”, Revista de Economía Institucional, 4 (2001): 121.
[viii] Simon, El comportamiento administrativo, p. 10.
[ix] Yves Meny y Jean-Claude Thoenig, Las políticas públicas (Barcelona: Ariel. 1992).
