//A RACIONALIDADE LIMITADA E O ESTATISMO DE HERBERT SIMON – Óscar Rodríguez Carreiro

A RACIONALIDADE LIMITADA E O ESTATISMO DE HERBERT SIMON

 

    – Óscar Rodríguez Carreiro –   

 

 

  Neste artigo revisaremos un concepto sumamente interesante dun autor chamado Herbert A. Simon que, desafortunadamente, empregou como xustificación da acción estatal no campo das políticas públicas, ao noso parecer de xeito erróneo. Devandito concepto ten o nome de “racionalidade limitada” e, en principio, supuxo unha limitación á idea da capacidade estatal para tomar decisións xustas, racionais e eficientes. Con todo, como veremos a continuación, Simon acabou empregando tal concepto para xustificar igualmente a actuación dos poderes públicos.

  O modelo racionalista das políticas públicas.

  Normalmente, o proceso de toma de decisións de políticas públicas considérase como un proceso racional que se leva a cabo seguindo un método científico. Temos un bo exemplo desta forma cientifista de concibir o proceso político nunha afirmación de Lahera Parada,

Así como no pasado a aplicación da ciencia e a tecnoloxía na economía multiplicou a produtividade desta, a aplicación da ciencia no sector público – proceso aínda en marcha – deberá aumentar a súa eficiencia e eficacia.[i]

  Esta forma de concibir a toma de decisións no proceso político coñécese co nome de modelo racionalista (rational comprehensive). O modelo racionalista de toma de decisións é o enfoque científico clásico. Nel, considérase o proceso político como algo ordenado e racional: defínese un problema, recompílase información, identifícanse as alternativas e establécese un curso de acción. Tanto historicamente como na actualidade, a análise de políticas está dominado polo enfoque racionalista.

  Tal e como destacou Leoveanu, o modelo racionalista de toma de decisións ten a súa orixe na aceptación do positivismo como fundamento epistemolóxico da investigación científica.

O fundamento do modelo racional son teorías racionalistas e estas baséanse no racionalismo iluminista e o positivismo, corrente que promovía formas de coñecemento obxectivo e neutral sobre a sociedade humana. Na base destes problemas atópase a idea de que a sociedade humana pode e debe deseñarse de xeito racional e científico, recompilando toda a información que se poida sobre o problema, procesándoa e obtendo a solución ao aplicar a resposta máis eficiente, desde o punto de vista do custo.[ii]

  De acordo co tipo ideal de planificación e toma de decisións racional, as decisións de políticas públicas deberían estar baseadas nunha análise completa dos problemas e os obxectivos, seguido pola recompilación de información e a procura da mellor alternativa para alcanzar eses obxectivos. Iso incluiría a análise de custos e beneficios das diferentes opcións e a selección final do curso de acción. Habería que implementar as medidas, valorar os resultados en relación cos obxectivos e axustar as políticas si fose necesario. Así, as políticas públicas constituirían unha forma de acción racional baseada en probas científicas.[iii]

  O concepto de racionalidade limitada de Simon.

  Malia a preeminencia do racionalismo na toma de decisións das políticas públicas, a maioría dos autores recoñece que o modelo de toma de decisións do racionalismo positivista está baseado nunha serie de asuncións irrealistas que moi dificilmente pódense dar, xa que no mundo real os políticos vense restrinxidos por limitacións políticas e prácticas.

  Debido a estas restricións, a maior parte dos autores aceptan unha variante máis moderada do racionalismo baseada no concepto da racionalidade limitada de Herbert Simon.[iv]

  Simon desenvolveu o concepto de racionalidade limitada impulsado polo desexo de explicar por que a toma de decisións non sempre seguía a sabedoría convencional do racionalismo. Seguindo a tradición do individualismo metodolóxico fixo tres observacións: 1) os individuos teñen limitacións cognitivas e computacionais e, xa que logo, os procesos de atención e de procura nin son completos nin carecen de custos; 2) os individuos utilizan regras de selección de satisfacción (é dicir, solucións que sexan o suficientemente boas en relación coas aspiracións); 3) as percepcións, os roles e os sinais ambientais afectan ao proceso de decisión.

  O núcleo da teoría de Simon está constituído pola idea de que os seres humanos non son actores completamente racionais senón que están limitados por restricións cognitivas e ambientais. Os actores políticos non operan con información completa nin se embarcan en análise exhaustivos de custo-beneficio cando toman as decisións políticas.

  Para Simon, a racionalidade absoluta é inalcanzable por tres razoes: 1) require un coñecemento completo e unha anticipación das consecuencias que van seguir de cada elección; 2) xa que as consecuencias pertencen ao futuro, a imaxinación ten que suplir a falta do sentimento experimentado ao darlles valor. Pero os valores só poden anticiparse imperfectamente; 3) require unha elección entre todos os posibles comportamentos alternativos. No comportamento real, só se teñen en conta unhas poucas desas posibles alternativas.

  Segundo Simon, é imposible que o comportamento dun único individuo illado alcance un alto grado de racionalidade. As restricións organizativas, temporais e cognitivas limitan a capacidade dos que toman decisións de facelo de forma plenamente racional. Para Simon, o mellor xeito de representar a toma de decisións era a “racionalidade limitada”. O principio básico da racionalidade limitada é que os seres humanos son racionais en intención pero non poden alcanzar un comportamento plenamente racional debido ás súas limitacións cognitivas. Os seres humanos están limitados na súa capacidade de realizar unha investigación exhaustiva de todas as alternativas posibles cando toman decisións. En lugar diso, a procura de información é incompleta e a xente escolle entre opcións que non son completamente óptimas pero que son o suficientemente boas dada a situación. Os actores realizan concesións para adaptarse ás situacións. Denominou a esa forma de actuar “darse por satisfeito”. Segundo Simon

A teoría administrativa é, particularmente, a teoría da racionalidade intencionada e limitada do comportamento dos seres humanos que “se dan por satisfeitos” porque non teñen a intelixencia necesaria para conseguir o máximo.[v]

  Para Simon, as organizacións son importantes porque permiten afrontar a realización de tarefas complexas que necesitan o esforzo de moitas persoas. Segundo Simon, as organizacións facilitan a utilización da racionalidade limitada xa que proporcionan a cada membro do grupo unha gran parte da información, dos supostos, obxectivos e actitudes que entran nas súas decisións, e tamén unha serie de expectativas fixas e comprensibles do que os demais membros do grupo están facendo e de como reaccionarán ante o que el diga e faga.

  O estatismo de Simon.

  Simon consideraba que a administración pública é unha forma de organización equiparable a calquera organización privada e cuxa xestión está rexida polas mesmas leis. Para Simon, o sistema de toma de decisións de “darse por satisfeito” permite que os políticos tomen decisións que, aínda que non son completamente racionais, serven para resolver os problemas que tratan. É dicir, permite aos políticos tomar a mellor das decisións dadas as circunstancias, o que supón que se alcancen decisións de políticas públicas “suficientemente boas”. Que a xente está racionalmente limitada á hora de tomar decisións non supón unha ausencia de intención. Simon insistiu en que a racionalidade limitada non é o mesmo que a irracionalidade. A racionalidade limitada consiste en comportamento orientado ao cumprimento de fins. A xente, segundo Simon, normalmente ten razóns para facer o que fai. Os que toman as decisións esfórzanse por alcanzar a racionalidade, pero a racionalidade que alcanzan quédase curta de ser unha racionalidade completa. Por iso, segundo Simon, aínda que o que os políticos fan non se axusta á imaxe ideal de toma de decisións, seguen sendo capaces de tomar boas decisións políticas.

Posto que se contenta con chegar a certo límite e non busca o máximo, o home administrativo pode elixir sen examinar previamente todas as alternativas posibles de conduta nin asegurarse de que esas son, en realidade, todas as alternativas. En segundo lugar, pode tomar as súas decisións seguindo unhas regras relativamente sinxelas e manexables, que non piden imposibles á súa capacidade de pensamento.[vi]

  A obra de Simon, en esencia, non supón un ataque ao modelo racionalista de toma de decisións. A maior parte dos autores aceptan as conclusións de Simon, recoñecendo que a racionalidade perfecta non é posible, e están de acordo con Simon en que a percepción máis frutífera do seu concepto de racionalidade limitada para o campo das políticas públicas é que contribúe a que os que toman as decisións sexan conscientes das limitacións da racionalidade humana, o que lles axuda a intentar ser tan racionais como sexa posible.

  É certo que o concepto de racionalidade limitada é moito máis realista que o de racionalidade absoluta, que resulta tan restritivo que só un ente omnisciente, benevolente e non sometido á escaseza de tempo e recursos podería ser considerado racional. Desde o punto de vista do individualismo metodolóxico subxectivista consideraríanse adecuadas as correccións a tal concepto introducidas por Simon. Cando se entende a racionalidade como comportamento intencional, o feito de non ter información completa ou de ter restricións de tempo e recursos non resta racionalidade ás decisións humanas. Un establece un obxectivo e utiliza os medios dos que cre dispoñer para alcanzalo do xeito máis adecuado, aceptando que ese proceso está suxeito a limitacións naturais.

  O problema con Simon non se atopa no seu concepto de racionalidade limitada, senón na súa equiparación das organizacións privadas coas organizacións públicas, afirmando que se guían polas mesmas leis de toma de decisións e que poden alcanzar os mesmos resultados. Así, segundo Simon,

É hora de deixar de difamar ao servizo público. Calquera que sexa a retórica sobre a “burocracia”, as organizacións non son o inimigo. Son as ferramentas máis efectivas que os seres humanos desenvolvemos para satisfacer as necesidades humanas.[vii]

  Simon di que as organizacións son importantes porque permiten afrontar a realización de tarefas complexas que necesitan o esforzo de moitas persoas. Segundo Simon, as organizacións facilitan a utilización da racionalidade limitada xa que proporcionan a cada membro do grupo unha gran parte da información, dos supostos, obxectivos e actitudes que entran nas súas decisións, e tamén unha serie de expectativas fixas e comprensibles do que os demais membros do grupo están facendo e de como reaccionarán ante o que el diga e faga. Os desexos e as necesidades individuais quedan así constreñidos pola contorna e a estrutura organizativa, o que axuda a canalizar o esforzo individual cara aos obxectivos institucionais da organización. Segundo Simon

A organización quita ao individuo unha parte da súa autonomía decisoria e substitúea por un proceso organizativo de toma de decisións. As decisións que a organización elabora ordinariamente para o individuo: 1) especifican a súa función, é dicir, o alcance xeral e a natureza dos seus deberes; 2) asignan autoridade, é dicir, resolven quen terá poder na organización para tomar novas decisións que afecten ao individuo, e 3) establecen tantos límites á súa facultade de elixir como sexan necesarios para coordinar as actividades dos distintos individuos da organización.[viii]

  Como sinalan Meny e Thoenig, na análise de Simon “o home é un animal que busca a satisfacción antes que a optimización. Pero o prezo que hai que pagar por iso é a estreita dependencia do individuo respecto da organización e dos seus superiores”.[ix]

  A análise de Simon pode ser correcta cando se refire ás organizacións privadas do libre mercado, porque a participación en tales organizacións é estritamente voluntaria. O seu erro ten lugar cando equipara o comportamento administrativo dunha organización privada do libre mercado co comportamento administrativo do Estado, porque neste caso a actuación do Estado está apoiada, en última instancia, pola súa capacidade de coacción.

  Si un individuo permanece nunha organización privada está demostrando que o seu desacordo coas eleccións da organización polo menos non é o suficientemente forte como para levalo a abandonar a organización. Pero o certo é que pode abandonala en calquera momento e negarse a aceptar as súas decisións e a actuar segundo se lle pida. Iso non se aplica ás decisións estatais, xa que o Estado obriga á súa aceptación por medio da coacción. E é, precisamente, a ausencia de acción voluntaria o que impide que as administracións públicas poidan recorrer aos mesmos medios que as organizacións privadas do libre mercado utilizan á hora de asignar os medios á consecución de fins de modo que se incremente a utilidade social: o sistema de beneficio-perda, o cálculo económico e a procura da satisfacción dos consumidores.

  En definitiva, Simon desenvolveu un concepto interesante que sinala que ser racional non significa ser omnipotente, senón que as decisións que toman os seres humanos están afectadas por limitacións naturais. Desafortunadamente, e ao ignorar as ideas e ensinos da escola austríaca, non entendeu a diferenza entre o comportamento dos actores no libre mercado e no Estado, e como iso afecta a toma de decisións que supoñen unha mellora para a maioría dos individuos.

 

[i] Eugenio Lahera Parada, Introducción a las políticas públicas (México y Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica, 2004), p. 15.

[ii] Andy Constantin Leoveanu, “Rationalist Model in Public Decision Making”, Journal of Public Administration, Finance and Law, 4 (2013): 43.

[iii] Werner Jann y Kai Wegrich, “Theories of the Policy Cycle”, p. 44, en Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods, eds. Frank Fischer, Gerald J. Miller y Mara S. Sidney, pp. 43-62 (Boca Ratón, Londres y Nueva York: CRC Press, 2007).

[iv] Para o concepto de racionalidade limitada ver Herbert A. Simon, El comportamiento administrativo (Buenos Aires: Aguilar, 1982); Milá Gascó y Joan Oriol Prats, “Bounded Rationality”, pp. 32-33 en David Schultz, ed., Encyclopedia of Public Administration and Public Policy (Nueva York: Facts on File, 2004); Nikolaos Zahariadis, “Bounded Rationality and Garbage Can Models of Policy-Making”, pp. 155-174 en B. Guy Peters y Philippe Zittoun, eds., Contemporary Approaches to Public Policy; y Kevin B. Smith y Christopher W. Larimer, The Public Policy Theory Primer (Boulder: Westview Press, 2009), pp. 50-56.

[v] Simon, El comportamiento administrativo, p. xxiii.

[vi] Simon, El comportamiento administrativo, p.xxiv.

[vii] Herbert A. Simon, “¿Por qué la administración pública?”, Revista de Economía Institucional, 4 (2001): 121.

[viii] Simon, El comportamiento administrativo, p. 10.

[ix] Yves Meny y Jean-Claude Thoenig, Las políticas públicas (Barcelona: Ariel. 1992).

 

 

2017-11-29T22:53:32+02:00

Leave A Comment